Em decisão proferida em novembro de 2022 no âmbito da Ação Direta de Inconstitucionalidade 4.529 (ADI 4.529) ajuizada pela Procuradoria-Geral da República (PGR), o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu pela inconstitucionalidade de norma estadual menos protetiva em relação ao licenciamento ambiental.
Por meio da ADI, a PGR pretendia invalidar normas do estado de Mato Grosso relacionadas ao licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos.[1] Para melhor contextualização da controvérsia, transcreve-se, a seguir, os dispositivos da Lei Complementar 38/95:
“Artigo 3° O Consema, órgão colegiado do Sistema Estadual de Meio Ambiente – Sima, tem a finalidade de assessorar, avaliar e propor ao governo do Estado de Mato Grosso diretrizes da Política Estadual do Meio Ambiente, bem como deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à qualidade de vida, possuindo as seguintes atribuições:
(...)
XII - opinar sobre o licenciamento ambiental das usinas termelétricas ou hidrelétricas com capacidade acima de 30 MW, para o que, obrigatoriamente, será exigida a prévia elaboração de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e apresentação do respectivo Relatório de Impacto Ambiental –Rima, dependendo a validade da licença de aprovação pela Assembleia Legislativa”.
“Art. 24. Dependerá de elaboração do EIA e respectivo Rima, a serem submetidos à aprovação da Fema, o licenciamento da implantação das seguintes atividades modificadoras do meio ambiente:
(...)
VII - as obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, com área de inundação acima de 13 km² (treze quilômetros quadrados), de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias e diques.
(...)
XI - usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária acima de 30 (trinta) MW” (grifos nossos).
A redação das disposições acima implica dispensa de elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e de seu respectivo relatório de impacto ambiental (Rima) para todas as obras hidrelétricas com potencial de 10 a 30 megawatts e com extensão da área inundada inferior a 13 quilômetros quadrados. A PGR argumentou que os dispositivos resultariam em proteção insuficiente do meio ambiente ecologicamente equilibrado, o que violaria o artigo 225, caput e § 1°, IV, da Constituição Federal.
A PGR também sustentou que os dispositivos em questão iriam de encontro à Resolução 01/86 expedida pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) – autoridade competente para estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras nos termos da Lei Federal 6.838/81 (Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA).
De acordo com a Resolução 01/86, “[d]ependerá de elaboração de Estado de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental – Rima, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e da Secretaria Especial do Meio Ambiente – Sema em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente, tais como: (...) VII - obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem 4 para quaisquer fins hidrelétricos, acima de 10 MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques” (grifo nosso).
A PGR, portanto, argumentou que as normas do estado de Mato Grosso não poderiam estabelecer parâmetros menos protetivos do que aqueles previstos em norma federal. A autoridade concluiu que “[o] Estado-membro, mesmo estando dotado de competência concorrente, deve respeitar o padrão já estabelecido na norma geral, utilizando-o como patamar mínimo. De forma que somente estaria autorizado a atuar para além de tal referencial normativo; nunca aquém do que já foi anteriormente legislado”.
A inconstitucionalidade das disposições normativas mencionadas estaria fundada em dois pontos principais:
- a usurpação de competência da União Federal, considerando que a Resolução Conama 01/86, norma geral em matéria de meio ambiente, não autoriza que empreendimentos hidrelétricos com potencial superior a 10 megawatts, mesmo com área de inundação reduzida, estejam isentos da apresentação de EIA e Rima; e
- a proteção insuficiente ao meio ambiente e retrocesso na matéria, por flexibilizarem o parâmetro de proteção mínima quando a área de inundação for reduzida – o que não encontraria respaldo na legislação federal.
Entre diversos outros pontos, a relatora do processo, ministra Rosa Weber, pontuou em seu voto vencedor que a redação da Resolução Conama 01/86 “foi elaborada como forma de conferir densidade ao comando do artigo 225, § 1º, IV, da Constituição Federal e, por conseguinte, possibilitar o exercício do poder de polícia para o controle das atividades efetiva ou potencialmente poluidoras”.
Entendeu ainda que o “Estado do Mato Grosso aumentou o requisito mínimo para a realização do licenciamento ambiental, uma vez que alterou obrigatoriedade para empreendimentos com fonte de energia primária acima de 10 MW, nos termos pela Resolução 01/86, e passou a prever a compulsoriedade tão somente para aqueles com capacidade acima de 30 MW” e que “inseriu novo critério de previsão de licenciamento de obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, a saber: área de inundação acima de 13 km² (treze quilômetros quadrados), como consta da redação original, ou de 300 ha, conforme o texto atual” (grifos nossos).
Quanto ao tema, concluiu a ministra que o estado de Mato Grosso “não se limitou ao seu papel, no quadro das competências concorrentes, de elaborar normas complementares às gerais editadas pela União em matéria ambiental (artigo 24, VI, §§ 1º e 2º). Em verdade, inovou, seja ao aumentar o mínimo de fonte de energia primária idônea a criar uma presunção de significativa degradação ambiental, seja ao inserir requisito diverso para o licenciamento, consistente na extensão da área inundada. Criou regramento diverso e exorbitou, portanto, da legislação federal sobre o tratamento da matéria. Configurada, pois, a invasão da competência geral da União” (grifos nossos).
Dessa forma, a ministra decidiu pela “inconstitucionalidade formal das disposições e expressões impugnadas”.
A ministra Rosa Weber também abordou a inconstitucionalidade dos dispositivos impugnados pela PGR pela ótica material e frisou que “[o] afastamento do licenciamento de empreendimentos potencialmente poluidores afronta o art. 225 da Constituição da República. Isso porque atividades econômicas, a exemplo da exploração de recursos hídricos para fins hidrelétricos, apenas serão consideradas lícitas e constitucionais quando subordinadas à regra de proteção ambiental”.
Ao final, a ministra pontuou que a atuação normativa do Estado de Mato Grosso configura “proteção insuficiente em inobservância dos princípios da proibição de retrocesso em matéria socioambiental, da prevenção e da precaução” (grifos nossos).
A decisão do STF está alinhada com as últimas tendências e lógica observadas nos principais tribunais no enfrentamento de controvérsias envolvendo temas ambientais, como a decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ) no âmbito de recursos especiais repetitivos (Tema 1010/STJ), que discutia qual diploma normativo deveria ser aplicado a áreas de preservação permanente (APPs) localizadas em zona urbana – Código Florestal ou a Lei de Parcelamento do Solo Urbano.
Na ocasião, o STJ decidiu pela aplicação da norma mais protetiva, ou seja, a prevalência do Código Florestal – o que possibilita a conservação de uma maior extensão da faixa das APPs ciliares.
A relação entre os temas licenciamento ambiental e competência dos entes está constantemente no centro das discussões jurídicas e poderá ter novos desdobramentos no futuro, considerando que tramita também no STF a ADI 4.757, por meio da qual se questiona a validade de diversos dispositivos constantes da Lei Complementar 140/11.
Entre esses dispositivos se destaca o artigo 14, §4, que, em apertada síntese, concede a prorrogação do prazo de vigência de licenças automaticamente em caso de protocolo de pedido de renovação tempestivo, até manifestação do órgão. Há também o artigo 17, § 3°, que estabeleceu a competência de fiscalização de um empreendimento ao seu órgão licenciador.
Essa discussão é vista com preocupação por alguns setores e paira grande expectativa em relação ao desfecho da controvérsia, já que a Lei Complementar 140/11 é uma das mais relevantes e consolidadas normas que disciplinam a atuação dos entes federativos na esfera ambiental, exercendo importante papel no afastamento de conflitos de competência.
[1] Os dispositivos tratados na ADI são os artigos 3º, XII, e 24, XI, da Lei Complementar 38/95 e da subsequente Lei Complementar 70/00. A ação também contesta a expressão contida no artigo 24, VII, da Lei Complementar 38/95, tanto na redação vigente, dada pela Lei Complementar 189/04, quanto na Lei Complementar 70/00.
