Roberta Danelon Leonhardt, Ivana Coelho Bomfim, Juan Danniel Torres Y. R. Braga e Mariana Rodrigues da Silva
Nas ações de desapropriação movidas pelo poder público para expropriação de imóveis rurais que tenham áreas de cobertura vegetal, o valor da justa indenização expropriatória sobre a área ambientalmente protegida ainda é objeto de questionamentos pelo poder público.
O pagamento de indenização prévia, justa e em dinheiro ao proprietário ou possuidor do imóvel expropriado é condição para a efetiva desapropriação do imóvel, conforme estabelece o art. 32 do Decreto-Lei nº 3.365/41 (ou Lei de Desapropriação). A despeito disso, surgem dúvidas em desapropriações de imóveis rurais sobre a inclusão de algumas áreas de cobertura vegetal no cálculo da indenização expropriatória. A indenização deve ser calculada com base apenas no valor da terra nua ou a área de cobertura vegetal também deve ser avaliada, considerando-se as restrições ambientais que recaem sobre ela e que impedem seu aproveitamento econômico?
Com relação às desapropriações para fins de reforma agrária, a Lei nº 8.269/93, em seu art. 12, estabelece taxativamente, ao tratar da indenização expropriatória para fins de reforma agrária, que se considera “justa a indenização que reflita o preço atual de mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e florestas” e, no seu §2º, prevê que “integram o preço da terra as florestas naturais, matas nativas e qualquer outro tipo de vegetação natural [...]”. Logo, seria possível presumir que a vegetação, as florestas e matas são suscetíveis de avaliação econômica de mercado para fins de cálculo da indenização devida na desapropriação de imóveis rurais para reforma agrária.
No entanto, o STJ e o STF têm proferido opiniões divergentes quanto à indenização das superfícies de cobertura vegetal em que existam áreas de preservação permanente (APPs). APPs são espaços protegidos, cobertos ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas, a exemplo de margens de rios e topos de morros.
É importante enfatizar que as APPs são dotadas de um regime de proteção especial, previsto no Capítulo II, Seção II do Código Florestal (Lei Federal nº 12.651/2012). A título de exemplo, a vegetação situada em APP deverá ser mantida pelo proprietário, possuidor ou ocupante a qualquer título da área, seja ele pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado. É admitida a intervenção ou a supressão de vegetação nativa na área somente em casos de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental, conforme previsto na legislação ambiental.
O STJ já decidiu que o valor da indenização é decidido após uma perícia técnica que deverá avaliar o imóvel e seu potencial de exploração econômica, a fim de que o montante a ser pago não acarrete prejuízo financeiro à parte expropriada, desde que a exploração seja prévia e lícita (REsp 1.298.315 e REsp 443.669) e avaliados os valores da indenização pertinentes à terra nua, às benfeitorias, à cobertura florística e à exploração comercial da propriedade. No entanto, ao avaliar a indenização de cobertura vegetal classificada como APP, no julgamento do REsp 1.732.757 - RO (2018/0009937-9), a Corte manifestou-se contra a indenização da cobertura vegetal componente de APP, sob o argumento de que “não se pode indenizar, em separado, a área de preservação permanente onde não é possível haver exploração econômica do manancial vegetal pelo expropriado”. O STJ entende que a indenização, nesses casos, deveria ser limitada à terra nua.
Já o STF, em sessão plenária realizada no dia 14/12/2011, ao julgar a inclusão de áreas de preservação permanente e de reserva legal no cômputo de áreas expropriadas para caracterização do imóvel como latifúndio improdutivo (sem entrar no debate sobre o preço indenizatório), firmou o entendimento de que devem, sim, ser incluídas as áreas insuscetíveis de aproveitamento econômico, com fundamento no art. 12 da Lei nº 8.269/93 (RE 603.862). Além disso, em decisão monocrática do ministro Gilmar Mendes, proferida em outubro de 2019 nos autos da Reclamação 34.301, julgou-se que o acórdão que determinou a “exclusão de qualquer indenização pela cobertura florística e arbórea em áreas de preservação permanente e limitações administrativas já existentes (...) afronta a decisão proferida por esta Corte ao julgar o RE 248.052 AgR”. Logo, o posicionamento atual do STF é de que mesmo as coberturas vegetais das APPs devem ser indenizadas em ações expropriatórias.
Outro parâmetro que tem sido considerado pelos tribunais na avaliação da indenização devida nesses casos é a legalidade da atividade desenvolvida pelo expropriado na área de cobertura vegetal. O TRF da 2ª Região, em processo de desapropriação indireta promovida para criação de uma Unidade de Conservação (UC),[1] reformou decisão da primeira instância que determinou que a União e o Ibama indenizassem os expropriados sobre áreas destinadas à extração de madeiras de lei e à fabricação de carvão vegetal, visto que a prática era vedada pelos Códigos Florestais de 1934 e 1965, vigentes antes da titulação do imóvel pelos expropriados (Processo nº 0257765-78.1900.4.02.5101).
Para além da aplicabilidade do aproveitamento econômico como requisito para a justa indenização por desapropriação em áreas especialmente protegidas, as regras para desapropriação para criação ou ampliação de UCs impõem novos desafios, os quais são, ainda hoje, postos em debate.
Destaca-se que a Lei de Desapropriação determina que a desapropriação deverá ocorrer mediante acordo (desapropriação direta) ou judicialmente (desapropriação indireta e prática comum nas hipóteses de criação e ampliação de UCs) dentro de cinco anos, contados da data da expedição do respectivo decreto, que caducará uma vez encerrado esse período (artigo 10). Dessa forma, expedido o decreto declaratório e não tendo sido implementada a desapropriação das propriedades privadas inseridas em UCs de domínio público decorrido o prazo de cinco anos, a declaração de utilidade pública torna-se inválida.
Diante dos debates sobre o tema,[2] o Ministério Público Federal (MPF) emitiu a Nota Técnica 4ª CCR nº 8/2017, a qual dispõe que as UCs são criadas pelo poder público por força de ato normativo e, portanto, só podem sofrer alteração mediante edição de lei. Nesse sentido, o MPF defende que as limitações administrativas ao uso da propriedade privada derivam de lei, independentemente de eventual caducidade da declaração de utilidade pública da área. Tal fato não configuraria confisco do patrimônio particular, uma vez que o particular poderia pleitear a regularização da situação fundiária ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).
Além disso, a mesma nota técnica retoma os argumentos levantados pela Procuradoria Especializada do ICMBio, a qual defende que a caducidade da declaração de utilidade pública não se estende à criação das UCs, conforme segue:
“(i) As restrições à fruição da propriedade emanam não da declaração de utilidade pública, mas da legislação ambiental, perdurando no tempo independentemente da caducidade daquela;
(ii) A caducidade do decreto expropriatório, no caso de imóveis inseridos em unidades de conservação, afigura-se para o particular não como garantia, como ocorre nas desapropriações em geral, mas como penalidade;
(iii) As desapropriações de áreas particulares inseridas em determinadas classes de áreas protegidas fundamentam-se não em um ato administrativo de conveniência e oportunidade, mas em uma imposição legal;
(iv) O artigo 225, parágrafo 1º, inciso III, da Constituição Federal estabeleceu o princípio da reserva de lei para a alteração ou supressão de uma unidade de conservação;
(v) Não existe amparo legal para a extinção tácita de uma unidade de conservação; e
(vi) A declaração de utilidade pública é independente e acessória ao escopo do ato de criação da unidade de conservação”.
O MPF argumenta que o Código Florestal permite a doação ao poder público de área localizada no interior da UC de domínio público pendente de regularização fundiária por particular que queira compensar a área de reserva legal de sua propriedade (artigo 66, III e §5º, III). Admitindo-se a hipótese prevista no Código Florestal, por analogia, restaria demonstrada a admissibilidade de UCs com áreas não desapropriadas, independentemente do prazo ou da data de criação da UC.
Por outro lado, o posicionamento do STJ corrobora as disposições da Lei de Desapropriação, ao entender que, decorrido o prazo de cinco anos previsto na legislação sem que tenha sido dada efetividade à declaração de utilidade pública, esta caducaria por força do artigo 10 da Lei de Desapropriação (REsp. nº 191.656, 2ª Turma, rel. min. João Otávio Noronha, DJE 27.02.2009).
Dos julgados se extrai que, para evitar, de um lado, a prática de confisco de bens pelo poder público e, de outro, o enriquecimento sem causa pelo expropriado, deve-se essencialmente inquirir sobre o conteúdo econômico da propriedade e o real prejuízo financeiro sofrido pelo expropriado mediante impedimento de exploração de atividade econômica em consonância com usos ambientais permitidos. A lei e a jurisprudência das cortes superiores reconhecem reiteradamente o pleito indenizatório do expropriado de imóvel rural que explora economicamente as áreas ambientalmente protegidas de forma lícita e prévia à desapropriação.
Diante desse cenário, os proprietários que tenham seus imóveis rurais decretados como de utilidade pública devem atentar à forma de composição do valor indenizatório a ser pago pelo poder expropriante. O cálculo deve refletir, entre outros fatores, o valor de mercado do imóvel, incluídas as áreas destinadas à reserva legal, áreas de mata, floresta, cobertura vegetal e outras possíveis áreas de proteção ambiental.
[1] De acordo com a Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) (Lei Federal nº 9.985/2000), as unidades de conservação são definidas como espaços territoriais e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituídos pelo poder público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção. As UCs são divididas em: (i) unidades de proteção integral, as quais incluem as estações ecológicas, reservas biológicas, parques nacionais, monumentos naturais e refúgios da vida silvestre; e (ii) unidades de uso sustentável, as quais incluem as áreas de proteção ambiental, as áreas de relevante interesse ecológico, as florestas nacionais, as reservas extrativistas, as reservas de fauna, as reservas de desenvolvimento sustentável e as reservas particulares do Patrimônio Natural.
[2] Em 2015, o deputado federal Toninho Pinheiro (PP/MG) elaborou o Projeto de Lei nº 3.751/15 para inserir na Lei do SNUC disposição no sentido de determinar a caducidade do ato de criação da UC, após cinco anos, quando não ajuizada a ação de desapropriação das propriedades privadas no interior das UCs de domínio público.
