Alberto Faro e Felipe Baracat

Os impactos econômicos da covid-19 no setor de infraestrutura já podem ser sentidos no Brasil, principalmente no que diz respeito à demanda– considerando a desaceleração da atividade econômica provocada pelas medidas de isolamento social – e à estabilidade financeira dos projetos. Neste momento, especialmente, a disponibilidade de investimentos para o setor é um desafio.

Pensando nisso, novas propostas de alterações legislativas estão sendo discutidas com o objetivo de combater efeitos econômicos de curto prazo da pandemia e enfrentar os problemas recorrentes de carência de investimentos em infraestrutura que serão acentuados no pós-crise. O foco será alavancar a participação de agentes privados por meio do acesso ao mercado de capitais.

Os deputados João Maia e Arnaldo Jardim, respectivamente presidente e relator da comissão especial da nova Lei Geral de Concessões e PPP (LGC), divulgaram recentemente ao mercado minuta de projeto de lei (PL) que será apresentada na Câmara dos Deputados propondo a criação das debêntures de infraestrutura, que deverão conceder benefícios fiscais diretamente às pessoas jurídicas emissoras, e alterando a legislação referente às debêntures incentivadas e aos fundos de investimento em infraestrutura e em pesquisa, desenvolvimento e inovação.

O debate surgiu, inicialmente, no fim de 2019, no âmbito da comissão da LGC, com a proposta de atualizar o marco regulatório do setor de infraestrutura no país. O projeto da nova LGC, que tem mais de 220 artigos, foi aprovado pela comissão no início de 2020, e seguirá para votação em plenário.

No entanto, na última semana de abril e como medida emergencial de combate à pandemia de covid-19, o deputado Arnaldo Jardim apresentou ao mercado minuta de novo projeto de lei autônomo, cujo texto foi destacado da LGC e que traz disposições específicas sobre as debêntures e os fundos de investimento em infraestrutura. Esse novo PL será apresentado muito em breve à Câmara dos Deputados, em regime de urgência, de modo que a tramitação apartada dará maior celeridade ao debate.

Tivemos acesso à minuta do novo projeto de lei e adiantamos abaixo algumas das principais propostas, que ainda passarão por debate no Congresso:

• Criação de uma nova espécie de debêntures, as debêntures de infraestrutura, que concederão benefícios fiscais diretamente às emissoras e que guardam inúmeras semelhanças com as debêntures incentivadas, mas com as quais não deverão ser confundidas.

• Ampliação do rol de projetos de infraestrutura passíveis de enquadramento como prioritários.

• Independência de ato ministerial para avaliação e enquadramento dos projetos, bastando que os empreendimentos se incluam nos setores arrolados. Tais medidas são aplicáveis tanto às debêntures incentivadas quanto às debêntures de infraestrutura.

• Previsão expressa para que os FIP-IE (Fundos de Investimentos em Participações em Infraestrutura) e FIP-PD&I (Fundos de Investimentos em Participação na Produção Econômica Intensiva em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação) possam investir em projetos relicitados ou prorrogados, inclusive iniciados antes da Lei nº 11.478/07.

• Para os FIP-IE e FIP-PD&I, (i) ampliação do prazo de integralização de cotas e do prazo de enquadramento ao percentual mínimo de investimento para 36 meses; e (ii) revogação dos parâmetros de participação mínima e de concentração máxima de cotista e/ou de rendimentos auferidos.

• Ampliação do prazo para demonstração de gastos, despesas ou dívidas passíveis de reembolso, a partir da oferta pública de debêntures, dos atuais 24 meses de forma escalonada para até 60 meses;

• Supressão da exigência de constituição de projetos segregados para a expansão de projetos existentes, seja os já implantados ou aqueles em processo de implantação. Isso deverá reduzir consideravelmente a burocracia e facilitar a captação de recursos para projetos de expansão da infraestrutura existente.

• Possibilidade de remuneração das debêntures por taxas de juros pré-fixadas, inclusive vinculadas a índices de preço, variação cambial, Taxa de Depósito Interbancário (DI) ou à Taxa Referencial (TR).

Criação das novas debêntures de infraestrutura

O PL propõe a criação das debêntures de infraestrutura, instrumentos financeiros que guardam semelhanças com as debêntures incentivadas, reguladas pela Lei nº 12.431/11, mas com as quais não deverão ser confundidas.

Chamamos atenção para o fato de que instrumentos de dívida oriundos da Lei nº 12.431/11 são habitualmente conhecidos no mercado como debêntures de infraestrutura, o que exige atenção redobrada com a nomenclatura das espécies distintas de debêntures a partir da propositura do projeto de lei.

A principal inovação das debêntures de infraestrutura será incentivar a maior participação de investidores pessoa jurídica em projetos de infraestrutura, em especial investidores institucionais. Já as debêntures incentivadas da Lei nº 12.431/11 centralizam seus benefícios fiscais na figura do investidor pessoa física.

Da mesma forma que ocorre com as debêntures incentivadas, poderão emitir debêntures de infraestrutura as concessionárias, permissionárias ou autorizatárias dos serviços públicos definidos, bem como as arrendatárias, constituídas com propósito específico e sob a forma de sociedade por ações, ou suas controladoras diretas ou indiretas, desde que a destinação dos recursos respeite as orientações legais. Os recursos captados por meio da distribuição pública das debêntures deverão ser destinados aos projetos de investimento na área de infraestrutura ou de produção econômica intensiva em pesquisa, desenvolvimento e inovação considerados prioritários, na forma da Lei nº 11.478/07.

O projeto de lei propõe alterações significativas no artigo 1º da Lei nº 11.478/07, que institui os FIP-IE e os FIP-PD&I, ampliando consideravelmente o rol de projetos de infraestrutura, conforme apontamos abaixo.

Segundo propõem os deputados, a maneira mais eficiente de atrair pessoas jurídicas e investidores institucionais seria exatamente por meio do incentivo fiscal ao emissor, que poderá repassá-lo por meio de pagamento de remuneração melhor aos investidores. O resultado é que as debêntures de infraestrutura poderão ser emitidas com juros mais atrativos do que outros papéis do mercado de capitais.

Desse modo, nos termos do artigo 3º, o projeto de lei propõe a tributação sobre o rendimento da emissão das debêntures de infraestrutura, mediante incidência do imposto de renda na fonte, segundo alíquotas previstas na Lei nº 11.033/04, e com a possibilidade de dedução no caso de pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real, presumido ou arbitrado.

As alíquotas aplicáveis seriam, portanto, de 22,5%, 20%, 17,5% e 15%, considerando os prazos de vencimento das debêntures, respectivamente: inferiores a 180 dias; entre 181 e 360 dias; entre 361 e 720 dias; e superiores a 720 dias. Diferentemente do que ocorre com as debêntures incentivadas, não haverá aplicação da alíquota zero aos rendimentos auferidos pelas debêntures de infraestrutura.

Segundo o artigo 6º, as pessoas jurídicas emissoras das debêntures de infraestrutura poderão deduzir, para efeitos de apuração do lucro líquido, o valor correspondente à soma dos juros pagos no determinado exercício e, ainda, excluir do lucro, na determinação do lucro real e da base de cálculo da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido, o valor correspondente a 30% da soma dos juros pagos no determinado exercício. Essa dedução poderá ser majorada para 50% dos valores captados pela emissora, caso as debêntures visem a financiar projetos de desenvolvimento sustentável (greenbonds).

Os greenbonds, devidamente certificados segundo padrões internacionais, referem-se a projetos de: (i) energia sustentável, inclusive produção de produtos e utensílios; (ii) eficiência energética; (iii) prevenção e controle da poluição; (iv) conservação da biodiversidade; (v) transporte limpo; (vi) gestão sustentável das águas, inclusive tratamento de águas residuais e sistemas de drenagem; (vi) gestão de esgoto e resíduos sólidos; (ix) adaptação a mudanças climáticas; (x) produtos e tecnologias ecoeficientes; e (xi) edifícios verdes.

A regra de tributação exclusivamente na fonte será aplicável também aos investimentos em debêntures realizados pelos FIP-IE, FIP-PD&I e pelos FI-Infra (Fundos de Investimento em Infraestrutura). O objetivo é fomentar o investimento de agentes do mercado de capitais, sem, contudo, conceder um duplo benefício tributário a esses investidores, ou seja, para o emissor e investidor final. Evita-se, dessa forma, renúncia fiscal por parte do governo brasileiro.

Alterações na Lei nº 11.478/07

O projeto de lei altera o artigo 1º, caput, da Lei nº 11.478/07 para incluir, ao lado dos projetos de infraestrutura, os projetos de infraestrutura social. Propõe também incluir projetos de infraestrutura implementados nas áreas de iluminação pública, eficiência energética, resíduos sólidos, presídios, unidades socioeducativas, unidades educacionais, unidades de saúde, petróleo e gás natural, telecomunicações, unidades de conservação ambiental, habitação, mobilidade urbana e logística – para além dos projetos de energia, transporte, água e saneamento básico, irrigação e outras áreas tidas como prioritárias pelo Poder Executivo Federal, já mencionados pela redação original, conforme alterada pela Lei nº 12.431/11.

Outra alteração importante proposta pelo projeto de lei é retirar a exigência de constituição de projetos segregados para a expansão de projetos existentes, seja os já implantados ou aqueles em processo de implantação, o que reduziria consideravelmente a burocracia e facilitaria a captação de recursos para projetos de expansão da infraestrutura existente.

Há também outras propostas sobre a possibilidade de os FIP-IE e FI-Infra investirem em projetos relicitados, prorrogados ou iniciados antes da vigência da Lei nº 11.478/07, a ampliação do prazo para integralização de quotas e enquadramento dos fundos e a alteração do valor de referência aplicável ao FI-Infra.

Alterações na Lei nº 12.431/11

A criação das debêntures de infraestrutura não impede a emissão das debêntures incentivadas, que continuam válidas, mas o projeto de lei propõe as seguintes alterações nas regras de emissão das debêntures incentivadas:

• Alterar o parágrafo 1º do artigo 1º da Lei nº 12.431/11 para expressamente apontar a possibilidade de remuneração das debêntures incentivadas por taxas de juros pré-fixadas, inclusive vinculadas a índices de preço, variação cambial, Taxa de Depósito Interbancário (DI) ou à Taxa Referencial (TR). Essa disposição afasta inseguranças jurídicas relacionadas à remuneração das debêntures, como as geradas pela subsistência da Súmula 176 do STJ: “É nula a cláusula contratual que sujeita o devedor à taxa de juros divulgada pela Anbid/Cetip”.

• O parágrafo 1º-C da Lei nº 12.431/11 passaria a considerar prioritários todos os projetos elencados no artigo 1º da Lei nº11.478/07, como indicado anteriormente. Já o parágrafo 1º-D incluiria nesse rol os contratos de parceria objeto de prorrogação ou de licitação, nos termos da Lei nº 13.488/17. A medida contribuiria para desburocratizar os procedimentos de financiamento da expansão da infraestrutura brasileira.

• Ainda quanto ao enquadramento de projetos de infraestrutura como prioritários, o artigo 14 do projeto de lei estipula que a emissão das debêntures incentivadas – a que se refere o artigo 2º da Lei nº 12.431/11 – independerão de ato ministerial para avaliação dos projetos, bastando que o empreendimento seja realizado em um dos setores arrolados no artigo 1º, parágrafo 1º, da Lei nº 11.478/07.

Outras alterações legislativas

Entre outras modificações, o projeto de lei ainda propõe alterações: (i) no artigo 8º da Lei 11.079/04 (Lei das PPP), com a possibilidade de prestação de garantia aos financiamentos por instituições financeiras que sejam controladas pelo poder público, desde que tais instituições financeiras não sejam dependentes do orçamento público; e (ii) no artigo 32 da Lei nº 12.712/12, a fim de aumentar o limite de participação do fundo garantidor da União ao valor de R$ 16 bilhões, para cobertura de risco de operações de que trata o artigo 33 da mesma lei.