Pedro Henrique Jardim, André Camargo Galvão e Leandro Lopes Zuffo

O governo federal anunciou, em 13 de agosto, o encaminhamento, em caráter de urgência, do Projeto de Lei nº 4.199/20, a fim de implementar as alterações propostas no âmbito do programa BR do Mar (PL da Cabotagem). Resultado de longas discussões institucionais, o BR do Mar visa estimular a cabotagem, por meio da consolidação de alternativas logísticas, da transformação dos meios logísticos internos e da redução do déficit de infraestrutura no país, apontados como barreiras a investimentos e à estruturação de empreendimentos em território nacional.

Desde o segundo semestre de 2019, o setor marítimo, em especial o de cabotagem, aguardava o posicionamento dos ministérios da Infraestrutura e da Economia sobre o tema, os quais indicavam a possível estruturação de alterações regulatórias expressivas no setor.

Atualmente, a cabotagem no Brasil é regida, entre outras normas, pela Lei nº 9.432/97, que restringe a atuação de embarcações e empresas estrangeiras nas navegações de percurso nacional (cabotagem, navegação interior e as de apoio portuário e marítimo). No cenário atual, no qual o PL da Cabotagem ainda não é aplicável, as empresas brasileiras de navegação (EBN) encontram dificuldades específicas para afretar e, consequentemente, operar embarcações estrangeiras. Destacam-se entre elas:

• Afretamento de embarcações estrangeiras mediante autorização prévia da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) – em alguns casos não há necessidade de autorização prévia;

• Limitações específicas em relação ao número de embarcações estrangeiras que uma EBN pode afretar;

• Cumprimento das normas trabalhistas vigentes aplicáveis às embarcações de bandeira nacional, o que implica, por exemplo, a contratação de brasileiros para os cargos de comandante e chefe de máquinas, além de dois terços da tripulação da embarcação – excetuadas as situações em que a embarcação estrangeira for afretada a casco nu (em linguagem não técnica, pode-se dizer que o afretamento a casco nu ocorre quando uma embarcação é “alugada” sem comandante, tripulação e outros itens que possam ser necessários para a navegação), com suspensão de bandeira e registrada no Registro Especial Brasileiro (REB), estrutura que divide opiniões no Judiciário em relação ao regime de contratação; e

• As possibilidades restritas de utilização de recursos do Fundo da Marinha Mercante (FMM), oriundos da arrecadação do Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante (AFRMM), previstas pelas normas brasileiras.

Nesse quadro regulatório, as EBNs têm argumentado que a cabotagem não oferece tantos benefícios econômicos aos seus operadores em comparação com as navegações de longo curso e outras modalidades de transporte de mercadoria. Argumentam também que, pelas restrições do quadro legislativo vigente, os custos operacionais e de capital da cabotagem são altos quando comparados aos retornos decorrentes desses investimentos feitos.

Segundo empresários do setor, tais fatos ocorrem porque, além dos custos decorrentes da aquisição de embarcações, o setor de cabotagem também é significativamente mais caro que o de longo curso por ter a maior parte da tripulação composta por trabalhadores brasileiros (o que eleva os custos trabalhistas) e por arcar com mais tributos na utilização de bunker (combustível próprio às embarcações – o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), não aplicável nas operações de longo curso.

Em agosto de 2019, o Tribunal de Contas da União (TCU) ressaltou algumas dessas ineficiências, como a variação no recolhimento do ICMS sobre o bunker, e chamou a atenção para a ausência de uniformização de procedimentos realizados por órgãos e entes públicos e de uma operacionalização simplificada do transporte multimodal (aquele que envolve dois ou mais modais de transporte). Esses aspectos eram apontados como limitações ao aproveitamento do potencial da cabotagem, que à época representava apenas cerca de 5% das operações de transporte de cargas no Brasil.

Como resposta a essa situação, a Resolução nº 70/2019 do Conselho do Programa de Parcerias e Investimentos (CPPI), publicada no segundo semestre de 2019, reconheceu que, quando devidamente implementado, o transporte aquaviário de cargas “é comparativamente mais eficiente, seguro e apresenta menores custos e impactos ambientais que o modal rodoviário ou ferroviário”. Dessa forma, o CPPI instituiu um programa de estímulo à cabotagem, denominado BR do Mar, orientado por sete diretrizes:

1. Permissão do uso de embarcações de bandeira estrangeira para compor parcela da frota da EBN;

2. Adoção de marítimos brasileiros para formação de parcela da tripulação nas embarcações de bandeira estrangeira em operação na cabotagem;

3. Redução de barreiras de entrada ao mercado de cabotagem;

4. Redução dos custos de investimento em embarcações;

5. Equalização dos custos de operação em relação aos benefícios sociais da cabotagem;

6. Reavaliação da política de intervenção da União no apoio ao desenvolvimento da marinha mercante e da indústria de construção e reparação naval e os encargos dela decorrentes; e

7. Apoio à realização de investimentos em segurança da navegação costeira pela Marinha do Brasil.

Em meio à espera pela apresentação definitiva do PL da Cabotagem, a senadora Kátia Abreu (PP-TO) apresentou o Projeto de Lei nº 3.129/20, baseado nos apontamentos feitos sobre o setor no Brasil por órgãos técnicos como o TCU, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e o CPPI. O projeto trouxe medidas esperadas no âmbito do BR do Mar, como a possibilidade de afretar embarcações estrangeiras a casco nu, independentemente do porte e do tipo de uso, e de implementar procedimentos que favoreçam o transporte multimodal, como sistema eletrônico de documentação única para a multimodalidade.

Alguns outros pontos do PL 3.129, no entanto, destoam do que era esperado no âmbito do BR do Mar, como a redução progressiva da alíquota do AFRMM e a previsão de que “os direitos reais e os ônus poderão ter foro estipulado fora do Brasil, caso no qual terá a respectiva lei de regência, sendo o registro realizado no Brasil apenas de caráter informativo”. A princípio, isso poderia reforçar as disposições relativas à concessão de embarcações marítimas como garantias já previstas pelo art. 287 do Código de Bustamante e alterar substancialmente o regramento da propriedade de embarcações. Com o PL da Cabotagem, recém-encaminhado pelo governo federal, espera-se que o PL 3.129 seja deixado de lado em favor do projeto estruturado pelos ministérios da Infraestrutura e da Economia.

Com base em declarações públicas de membros do Ministério da Economia e do Ministério da Infraestrutura, era possível nutrir diferentes expectativas em relação ao PL da Cabotagem que iam além das medidas apresentadas pelo PL 3.129. A apresentação do novo projeto de lei tornou mais concretas as medidas específicas direcionadas para custos, frotas, portos e indústria naval, que resumimos a seguir por categoria:

Custos

• As EBNs que operam na navegação de cabotagem terão benefícios tributários sobre as embarcações afretadas, com a suspensão total dos seguintes tributos federais: Imposto de Importação (II), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), contribuições para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) incidentes sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços, Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PIS/Pasep) incidentes sobre a importação de produtos estrangeiros ou serviços, Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico – Combustíveis (Cide – Combustíveis) e AFRMM.

• Serão implementadas medidas para otimizar trâmites burocráticos, com o objetivo de integrar melhor a cabotagem com o transporte multimodal, e simplificar procedimentos de rotina, como os relacionados à fiscalização e à liberação de bens e produtos. Especula-se que as alterações serão feitas principalmente nos procedimentos relativos ao regime aduaneiro aplicável à cabotagem.

Frota

• A permissão para que as EBNs possam operar com embarcações estrangeiras, de propriedade ou posse de suas subsidiárias integrais estrangeiras (o que reduziria não apenas o CAPEX, mas também o OPEX dessas operações), por meio de contratos de afretamento por tempo, dentro de diferentes situações regradas pelo PL da Cabotagem.

• A alteração do art. 10 da Lei nº 9.432/97, viabilizando o afretamento de uma embarcação estrangeira por uma EBN (somente na modalidade a casco nu) sem a necessidade de obter autorização prévia da Antaq e de ter um contrato de construção em eficácia com um estaleiro brasileiro ou deter a propriedade de embarcação brasileira. A partir da vigência das alterações previstas na PL da Cabotagem, as EBNs somente poderão afretar uma única embarcação estrangeira na modalidade indicada acima. Tal limite estabelecido será progressivamente ampliado para duas embarcações estrangeiras em 2021, três em 2022 e um número ilimitado a partir de 2023, conforme proposto no PL da Cabotagem.

• A criação de um novo tipo jurídico de EBN, que poderá operar apenas por meio de investimentos em frotas, tendo como atividade o afretamento de embarcações para outras EBNs e/ou empresas de navegação estrangeira. Essa nova modalidade será denominada Empresa Brasileira de Investimentos na Navegação (EBN-i), que favorecerá novos players ou empresas menores sem embarcações próprias e, a princípio, terá os mesmos requisitos que as EBNs para sua constituição (que passarão a ser, de acordo com o PL da Cabotagem, ser pessoa jurídica constituída de acordo com o disposto nas leis brasileiras e ter sede no país).

• A previsão de que o ministro de Estado da Infraestrutura possa estabelecer em quais situações o afretamento de embarcação estrangeira poderá ser considerado de “interesse público”, competência atualmente atribuída somente à diretoria colegiada da Antaq pela Resolução Antaq nº 1/15, com base no art. 9, inc II, da Lei nº 9.432/97.

Portos

• A regulamentação da autorização para uso temporário de áreas e instalações portuárias em operações especiais de cabotagem – “aquelas consideradas regulares para o transporte de cargas em tipo, rota ou mercado ainda não existente ou consolidado” – cabendo à Antaq dispor sobre termos, prazos e condições específicas de utilização de áreas e instalações portuárias dentro da poligonal de portos públicos, ou seja, dentro do porto organizado.

• Alinhamento com outras medidas do Ministério da Infraestrutura que ofereçam incentivos para ampliação e adaptação dos portos existentes para que possam atender aos serviços de cabotagem. Portos como os de Suape e de Santos já implementaram alterações para facilitar a cabotagem entre ambos, e o Ministério da Infraestrutura arrendou cerca de 14 áreas portuárias desde o último ano. O Ministério da Infraestrutura indica ainda ter plano de realizar a licitação de outras 14 áreas portuárias e de conceder a autorização a 33 novos terminais de uso privado. Essas adaptações e ampliações da infraestrutura portuária pretendem contar com novos investimentos na infraestrutura existente de terminais públicos e privados.

Indústria naval

• Permissão para que empresas estrangeiras utilizem o FMM para viabilizar construções, manutenções e reparos de embarcações estrangeiras no Brasil, estimulando a docagem de embarcações estrangeiras no país e o desenvolvimento de estaleiros navais.

Entre as medidas esperadas com base nas declarações públicas dos membros dos ministérios e que não foram totalmente abrangidas no âmbito do PL da Cabotagem, destacamos as seguintes: (i) que o regime de trabalho dos trabalhadores marítimos no âmbito da navegação de cabotagem fosse regido de acordo com a legislação da bandeira que arvora a embarcação estrangeira afretada; e (ii) que a tributação estadual sobre bunker (ICMS) fosse solucionada, para uniformizar seu preço e, consequentemente, evitar novas negociações com os estados.

O PL da Cabotagem também estabelece os requisitos mínimos para que uma EBN se habilite no programa BR do Mar. Para outorga da habilitação, a EBN deverá cumprir os seguintes requisitos: ser uma EBN autorizada a operar no transporte de cargas por cabotagem, ter regularidade fiscal no âmbito federal e assinar um termo de compromisso com o governo federal, que a obrigará a apresentar informações relativas às diretrizes do BR do Mar e de outras disposições específicas que darão ao Ministério da Infraestrutura maior accountability sobre o setor,[1] conforme previsto no PL da Cabotagem.

As alterações normativas propostas pelo PL da Cabotagem parecem visar o incremento da navegação de cabotagem no país. A expectativa do governo é beneficiar a cadeia logística brasileira rumo à multimodalidade, à diversificação, à concorrência e à eficiência. No entanto, as impressões dos players que atuam no setor em relação aos possíveis impactos regulatórios não parecem ser uníssonas, e não seria surpresa testemunharmos intensos debates sobre o tema no Congresso, onde o projeto percorrerá um longo caminho – mesmo que possivelmente reduzido pelo caráter de urgência imposto pelo governo.

[1] O PL da Cabotagem lista que será obrigatória a apresentação de informações referentes aos seguintes aspectos: “a) expansão, modernização e otimização das suas atividades e da sua frota operante no País; b) melhora na qualidade e na eficiência do transporte por cabotagem em relação à experiência do usuário; c) aumento na oferta para o usuário do transporte por cabotagem; d) criação e manutenção de operação de transporte de cargas regular; e) valorização do emprego e qualificação da tripulação brasileira contratada; f) desenvolvimento das atividades da cadeia de valor da navegação de cabotagem nas operações realizadas no País; g) inovação e desenvolvimento científico e tecnológico que promovam o desenvolvimento econômico do transporte por cabotagem; h) segurança no transporte dos bens transportados; i) desenvolvimento sustentável; j) transparência quanto aos valores do frete; k) práticas concorrenciais saudáveis, que garantam a competitividade e a condução dos negócios de forma eticamente responsável; e l) promoção à integridade.”